РЕФОРМЫ И НАЦИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
На вопросы вице-президента Международного фонда “Реформа” Наби Зиядуллаева отвечает Председатель Комитета по делам национальностей, член совета фракции “Наш дом – Россия” Государственной Думы Российской Федерации Владимир Юрьевич ЗОРИН
– Владимир Юрьевич, в настоящее время, в период реформ политической и экономической системы, в России, пожалуй, нет вопроса, который можно было бы назвать не требующим сиюминутного решения, не вопросом жизни и смерти. Это резкий спад производства, экономический кризис, крах бюджета на фоне криминального и политического терроризма, периодически вспыхивающих межнациональных конфликтов и многое другое. Какое место в этой сложной ситуации занимает решение национального вопроса?
– Действительно, мы живем в сложное время, но оно в то же время уникально, как уникальна сама Россия. На ее территории вместе не одну сотню лет проживают 176 наций, народностей и этнических групп, и все они являются коренными. За 1000 лет совместного проживания Россия не потеряла ни один из народов, сумела сохранить уникальную самобытность каждого из них. Это наше многонациональное богатство, которое досталось нам от прадедов – в этом наша сила и в этом наше будущее. Поэтому государственное устройство в полиэтнической стране, нормальное развитие федеративных и межнациональных отношений – это один из краеугольных камней российской государственности. В близкой перспективе для безопасности России более значимы не внешние, а внутренние угрозы, и прежде всего региональный национальный сепаратизм, обострение этнических и межконфессиональных противоречий. Поэтому я считаю решение национальных проблем первоочередным вопросом “жизни и смерти” государства.
Особенность Российской Федерации заключается в том, что здесь нет ни одной проблемы, которая не имела бы национального аспекта, поэтому решение любого вопроса тесно увязано с состоянием правовой базы в области национальных отношений.
– Кстати о правовой базе. Заметна активизация правовой работы в области национальной политики. Фонд “Реформа” неоднократно инициировал обсуждение различных моделей национального и территориально-государственного устройства России. В Государственной Думе регулярно проходят парламентские слушания по национальному вопросу, Указом президента в 1996 г. утверждена “Концепция государственной национальной политики Российской Федерации”, принят закон “О национально-культурной автономии”. Какова судьба принятых законов, насколько с их помощью удается консолидировать российское общество по отношению к национальной проблеме?
– Идут успешные поиски оптимизации национальных отношений, становления нового российского федерализма, преодоления сепаратизма и центробежных тенденций, иллюзии суверенизации, растет число сторонников целостности государства по принципу единство в многообразии. Важнейшим фактором в этом сложном процессе выступает сложившийся в прошлый период большой конструктивный потенциал ответственности всех народов России, желающих найти решение этнических проблем на принципах демократии, равенства, свободы, взаимного доверия, сохранения своей самобытности и единства полиэтнического государства.
Все эти тенденции нашли воплощение в “Концепции государственной национальной политики Российской Федерации” – важнейшем на сегодняшний день документе, организующем в правовом отношении национальную политику в стране. Концепция впитала все самое ценное, что было сделано в этой сфере ранее, все лучшее из российской истории, что было накоплено на протяжении веков.
В своей основе этот документ исходит из того, что межнациональные (межэтнические) отношения – устойчивый долговременный фактор социальной жизни в многонациональной стране, а национальная политика представляет собой искусство согласования, соединения национальных интересов.
В “Концепции” выражена суть государственной национальной политики – провозглашается равенство прав и свобод человека и гражданина, запрещение любых форм их ограничения, сохранение исторически сложившейся целостности Российской Федерации и равноправия всех ее субъектов, гарантируются права всех коренных малочисленных народов, защита интересов граждан России за ее пределами, запрещение деятельности, направленной на подрыв безопасности государства, своевременное и мирное разрешение противоречий и конфликтов.
– Заканчивается столетие, на протяжении которого национальная политика на территории нашей страны неоднократно и резко менялась (соответственно менялись и границы). Испробованы кардинально отличные друг от друга модели организации национальных отношений. Какими определяющими качествами обладала национальная политика царской России, страны в советский период и что будет оптимальным для демократичеcкой России?
– В унитарной Российской империи национальная политика была, по сути, лишь регулированием статуса инородцев, а инородцами считались все, исповедующие какую-либо другую религию, кроме христианства (православия). Ее трудно назвать национальной политикой, так как она регулировала не положение национальностей, а, скорее, статус конфессий. При такой “национальной политике” единственным ее субъектом был имперский центр, а нерусские народы оставались объектом “национального” регулирования. При этом следует отметить и позитивную сторону такого регулирования – признание особенностей организации социальной жизни и быта “инородцев”, продиктованных конкретной религией и историческими традициями, учет тонкостей быта и традиций. Следует подчеркнуть, что в Российской империи существовали различные варианты организации отношений с “инородцами”, а также взаимоотношений центра с губерниями: была Финляндия со своей конституцией, Польша со своим сеймом и даже денежными знаками, Бухара – священный мусульманский город, куда не должна была ступать нога неверного (та самая “асимметричность”, которую разумно проводить в жизнь сейчас). Все это и обеспечивало определенную историческую стабильность на национальных окраинах.
Однако ростки цивилизованного подхода к национальным особенностям народов страны были уничтожены вместе с реакционными основами царской национальной политики.
После революции 1917 г. на территории России возникли многочисленные национальные государственные образования, а вместе с ними необходимость в новой национальной политике, которая являлась бы самостоятельным направлением внутренней политики государства. В 20-е годы проходил сложный процесс постепенного становления федерализма, возникла тенденция приобретения народами статуса субъектов национальной политики. Однако этот процесс был сломан в результате монополизации власти одной партией, которая утверждала первичным классовое начало, а не национальное. В результате, имея внешние признаки федерации, СССР был быстро превращен в унитарное государство. Подход к национальным проблемам был классовым.
Руководство КПСС, монополизировавшее национальную политику в СССР, сделало центр единственным ее субъектом и придало ему неограниченные полномочия. Федеративной политики фактически не существовало, так как были упразднены ее субъекты и сама Федерация.
В советское время и русский народ лишился прежнего положения государствообразующего, царила лишь некая абстракция “советский народ”, не имеющая национальных признаков и особенностей.
– Что мы наблюдаем в настоящее время? На наших глазах некогда унитарная держава превращается фактически в конфедерацию с очень слабым центром, имеющим крайне ограниченные возможности мобилизации финансовых и материальных ресурсов. Некоторые республики уже сейчас только формально находятся в рамках Российской Федерации, а на самом деле превратились в реальные субъекты международной экономической и даже политической деятельности. Как уберечь целостность России? Какая модель государственного устройства может стать стабилизирующей и органичной для сегодняшней России?
Каково в этой связи Ваше отношение к предлагаемой Фондом “Реформа” интеграционной государственной идее полиэтнической великодержавности?
– Прежде всего необходимо четко определить, в чем отличие национальной политики от политики по регулированию федеративных отношений. Отождествление этих понятий – серьезная и, к сожалению, частая ошибка. Национальные и федеративные отношения очень тесно переплетены между собой, но являются самостоятельными сферами жизни. Государственная национальная политика шире федеральной. В формулировании и реализации национальной политики должны быть задействованы не только федеральный центр и субъекты Федерации, но и вся система местного самоуправления, не относящаяся к местным властным структурам, а также национальные и общественные объединения, представляющие свои диаспоры на территории страны.
Все российские этносы, как имеющие свои национальные государственные и территориальные образования, так и не имеющие их, должны стать полноправными субъектами национальной политики в лице их государственных и общественных представительных структур всех уровней.
Оптимальная и одновременно уникальная модель развития нашей государственности – это полнокровный федерализм, учитывающий особенности Российского государства, его территории, национального состава, доминирования русской нации.
Современная национальная политика утверждает следующие главные положения: в Российской Федерации все нации и этнические группы в равной степени являются государствообразующими народами. При этом не преуменьшается роль русского народа как первосоздателя общего государства.
Федеральный центр должен быть представлен среди субъектов национальной политики лишь в пределах полномочий, переданных ему членами Федерации. Это поможет предотвратить то, что мы наблюдали в годы существования СССР. При этом в пределах полномочий должен быть определен не только минимум, выход из которого превращает Федерацию в конфедерацию, но и максимум, превышение которого делает государство унитарным.
Однако столь же губительна для Федерации абсолютная уравненность в правах всех ее членов, стремление к полному единообразию без учета исторических, национальных, экологических и других особенностей. Субъекты Федерации при равной их суверенности не должны быть абсолютно уравнены в полномочиях. Это противоречит как потребностям стабильности самой Федерации, так и интересам тех ее субъектов, которые в силу многих причин не нуждаются в данный период в максимуме своих возможных прав и готовы передать их Центру. В данном случае многовариантность, асимметрия – залог жизнеспособности Федерации.
По поводу высказанной проблемы существуют различные точки зрения. Интересной, хотя и не бесспорной, представляется идея о создании системы федеральных округов, охватывающих территории сразу нескольких субъектов Федерации, высказанная М.Шаккумом на страницах журнала “Российская Федерация” (№ 23, 1996 г.). Полемизируя с этим положением статьи Президента Фонда “Реформа”, я не могу не согласиться с ним в том, что путь к выработке оптимальных форм государственного устройства долог и непрост и одним махом решить накопившиеся проблемы нельзя.
– Как определены формы организации национальной жизни в Российской Федерации, учитываются ли при этом общепризнанные демократические принципы равноправия и самоопределения народов?
По мнению президента Фонда “Реформа” М. Шаккума, следует заменить институт национально-территориальной автономии институтом национально-культурной автономии. Необходимо постепенно перейти от России краев, областей и республик к модели “Россия регионов”. Речи идет о равноправных регионах России, представляющих собой моно– и многонациональные региональные сообщества (см. “Независимую газету” от 03.12.96 г. и от 24.05.97 г. ).
– В Российской Федерации принято такое построение, при котором государственные начала органически сочетаются с общественными, это построение двухуровневое: наряду с национально-государственными и национально-территориальными образованиями (республики и округа) существуют национальные экстерриториальные общественные объединения (национально-культурная автономия). Это способствует нормальному функционированию Федерации, помогает создавать условия для межнационального согласия. Принятие год назад закона о национально-культурной автономии (после долгого его пребывания в “зависшем” состоянии) – важный шаг в разрешении национальной проблемы, так как он впервые отрывает вопрос национально-культурной автономии от территории. По значимости это почти такое же событие, как отделение религии от государства.
В российских условиях институт национально-культурной автономии следует рассматривать не только как инструмент защиты прав национальных меньшинств, но и как важный аспект упрочения федеративных отношений. Как видите, в данном вопросе я не могу согласиться с мнением М.Шаккума, но признаю необходимость всестороннего обсуждения и дальнейшего совершенствования этой важнейшей этно-культурной проблемы.
– Долгие годы основой взаимоотношений наций был тезис об объединении народов национальных окраин вокруг великого русского народа. Концепция государственной национальной политики определяет роль русского народа как опоры российской государственности в межнациональных отношениях. В то же время вопрос о роли русского народа часто является основой столкновения мнений. Как при этом следует трактовать в современных условиях декларирование идей о “русской государственности”, “государствообразующей роли” русского народа?
– Консолидирующей идеей, способствующей упрочению федеративного государства, снижению напряженности, преодолению деструктивных “национальных идей”, может стать только констатация того непреложного факта, что все народы России в равной степени являются государствообразующими. Опыт показывает, что любая историческая несправедливость и пренебрежительные оценки в отношении любого, даже “малого” российского народа, угрожают демократическому федеративному устройству всей огромной страны.
В полиэтническом пространстве “национальная идея” вообще обладает огромной разрушительной силой, ее реализация неизбежно ведет к катастрофе, кровопролитию, развалу. В исторической перспективе можно вспомнить, что использование национальной идеи в политических целях помогло разрушить сначала Российскую империю, затем Советский Союз, а сейчас оборачивается против государств, вышедших из его состава.
Возникает вопрос, не умаляет ли концепция о равной государствообразующей роли исторического значения русского народа как собирателя российских земель и первосоздателя общего государства? Да, русский народ самый большой по численности, вокруг него собрались и вместе с ним живут другие народы. Да, русский народ – государствообразующий народ, но, подчеркиваю это, вместе со 176 другими народами Российской Федерации.
Пути демократического решения проблемы русского этноса лежат не в утверждении его верховенства в сообществе народов России, а в становлении равенства прав всех народов Российской Федерации. Однако надо помнить, что от самочувствия русского народа во многом зависят межнациональные отношении в России.
Следует особо подчеркнуть национальную особенность русского народа – глубокую приверженность идеалам сотрудничества и созидания, основанную на исторических традициях соборной, общинной России.
Без других государствообразующих народов мы имели бы на своей земле могучую Русь, но нам нужна, у нас есть и будет великая Россия, образованная вокруг русского народа всеми проживающими на ее просторах нациями и народностями. Из этого следует важнейший вывод: идея государственности России – не просто “русская”, не какая-либо другая национальная, а идея именно общероссийская.
– Известно, что традиционные федерации формировались из ряда государств путем объединения их полномочий и передачи их Центру снизу вверх. Чем отличается формирование сегодняшнего федеративного Российского государства?
– Российская Федерация формируется, исходя из принципа противоположного – сверху вниз. Это означает, что наша Федерация является конституционной, но передача полномочий по Конституции осуществляется сверху вниз. Какое бы количество полномочий ни передавалось сверху вниз, из самого этого фактора не вытекает, что государство перестает быть единым, потому что сколько полномочий передано вниз, столько же может быть забрано в Центр.
Обновление наших федеративных отношений идет через заключение договоров о разграничении полномочий и предметов ведения. Поэтому от того, как пойдет процесс формирования таких конституционно-договорных отношений, во многом зависит и судьба нашей Федерации.
Порядок разрешения возможных конфликтов, наряду с Конституцией, устанавливается в договорах и соглашениях между субъектами Федерации.
– Владимир Юрьевич, Вы неоднократно отмечали, что нынешняя, вторая, Дума характеризуется глубокой партийной разделенностью и политической конфликтностью по большинству социально-политических и экономических проблем. Лидеры политических партий и общественных движений часто делают национальный вопрос предметом межпартийной борьбы, приобретения популярности электората. Удается ли преодолевать эти разногласия, как решается эта проблема Комитетом Государственной Думы Российской Федерации по делам национальностей, который Вы возглавляете?
– Взвешенный компромисс между политическими силами, терпимость и выдержка, укрепление согласия, вывод национального фактора за пределы партийно-политического соперничества – вот единственно правильный подход к выработке принципов национальной политики. Трагический чеченский конфликт – результат разобщенности подходов и затягивания решения острых национальных проблем.
В настоящее время в Думе существует возможность достижения межпартийного согласия в подходе к основным вопросам, работа над ними должна вестись усилиями всех политических фракций как в парламенте, так и вне его.
Парламентские слушания на тему “Национальный вопрос в Российской Федерации: поиски, иллюзии, возможности”, прошедшие в апреле 1997 г., рекомендовали Федеральному собранию РФ активизировать разработку федеральных законов, направленных на становление нового российского федерализма, выработку мер предупреждения межнациональных конфликтов и связанных с ними массовых беспорядков, разрешение возможных споров и конфликтов между субъектами Российской Федерации путем согласительных процедур на основе Конституции, а также договоров и соглашений между субъектами Российской Федерации, создание правовых, организационных и материальных условий, способствующих учету и удовлетворению национально-культурных интересов народов и др.
– И, наконец, если позволите, еще два вопроса – из области экономики. Тем более мы с Вами по базовому образованию экономисты.
Вполне понятно, что Вы, Владимир Юрьевич, как видный парламентский деятель принимаете участие в обсуждении Госдумой как политических, так и экономических проблем, хотя их трудно порой отделить друг от друга. В этой связи вопрос: “Как сопрягается деятельность возглавляемого Вами Комитета с законотворчеством в экономической сфере, особенно по вопросам, касающимся регионального развития?”
– Вы совершенно верно заметили, это, правда, не наше с Вами открытие, что политику и экономику невозможно отделить друг от друга. Так, например, в Концепции государственной национальной политики России, наряду с выделением принципов и приоритетов в национальной политике, имеется и специальный раздел о региональных программах. Вполне понятно, что вопрос стимулирования экономического развития регионов, особенно тех, где с особой остротой стоят социальные, этнические и другие проблемы, является первостепенным.
Еще раз хочу напомнить об огромном разнообразии социально-экономических и политических условий, в которых проживают субъекты нашей Федерации. Именно поэтому как в области национальных, так и экономических отношений мы должны стремиться не к однообразию, а, напротив, развивать многовариантность с учетом накопленного в мире опыта. Необходимо, чтобы как сама Концепция государственной национальной политики, так и отдельные региональные программы, в том числе и по восстановлению Чечни, были подкреплены добротным пакетом новых законов и постановлений государственной власти.
– Как связана реализация экономических интересов народов и территорий с общероссийскими приоритетами? Нам представляется, что должна существовать не только ответственность федерального Центра за развитие регионов субъектов Федерации, но и регионы должны содействовать развитию России, укреплять ее своим ресурсным интеллектуальным и техническим потенциалом.
– В этой связи для укрепления Федерации важное общегосударственное значение приобретает рациональное использование хозяйственных возможностей субъектов Федерации, их природных ресурсов, накопленного научно-технического и кадрового потенциала, преимуществ территориального разделения труда и производственной кооперации при общей направленности на комплексное социально-экономическое развитие страны и отдельных регионов. Необходима разработка и осуществление специальных программ занятости в трудоизбыточных регионах, экстренных мер по экономическому подъему депрессивных регионов и областей. Мне известен опыт Фонда “Реформа” в этой области. Надо, чтобы об этом знали и другие, и прежде всего руководители служб занятости в субъектах РФ.
Хочу подчеркнуть, что считаю необходимым взаимодействовать с самым широким спектром влиятельных политических и общественных организаций, в том числе и с представителями авторитетного Фонда “Реформа”. И еще: в национальной политике должна быть главной концепция реальных шагов и реальных дел. Здесь опасны как скачки, так и топтание на месте. Нужно собирать цветы по обеим сторонам дороги, медленно, но уверенно, настойчиво продвигаясь к согласию.
