Проект федерального бюджета на 1996 год, как в концептуальном отношении, так и в расчетах, основывается на среднесрочной программе правительства “Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах” и логически продолжает намеченную ею линию. Сейчас, когда провал поставленных программой на 1995 год задач совершенно очевиден, все труднее найти рациональное обоснование нереализуемых макроэкономических показателей в проекте бюджета на следующий год.
Это можно понять лишь в свете текущей политической конъюнктуры. Но, даже с этих позиций, некритическое следование не оправдавшему себя курсу вряд ли можно признать вполне обоснованным. Перспективы нынешнего правительства неясны, зато очень вероятно отстранение либерал-реформистской его части от принятия ключевых решений в сфере экономической стратегии при любом исходе грядущих парламентских и президентских выборов.
По оценкам большинства неправительственных экспертов, сделанных еще в начале 1995 года, в текущем году возможно достижение среднего уровня инфляции, в лучшем случае, 5% в месяц. Эти прогнозы оказались даже чрезмерно оптимистическими. Сейчас сами разработчики проекта бюджета признают, что средний уровень инфляции в 1995 году составит около 7% в месяц против прогнозировавшихся не более 60% за весь год.
Однако, в социально-экономическом прогнозе на 1996 год, на показателях которого строится проект федерального бюджета, отсутствуют сколько-нибудь серьезные коррективы в связи с резким отличием реальной макроэкономической ситуации в 1995 году от прогнозируемой.
Ни для кого не секрет, что уровень инфляции занижается сознательно. Например, за счет заранее заложенных в проект бюджета-95 заниженных темпов инфляции и курса доллара правительство в нынешнем году сможет получить дополнительно 40-50 триллионов нигде не учтенных рублей. То же в полной мере относится и к бюджету-96: утверждения его разработчиков об улучшении исполнения бюджета и сокращении его дефицита в следующем году не лишены оснований – за счет уровня инфляции, который наверняка превысит предполагаемые 30% в год по базовому варианту (да и 60% по менее оптимистическому сценарию), доходы окажутся выше запланированных.
“Укрепление бюджетной дисциплины” посредством такого рода манипуляций никак не будет свидетельствовать о начале позитивных сдвигов в экономике, однако позволит профинансировать “незапланированные” государственные расходы. В частности, компенсировать убытки, нанесенные чеченской войной в объемах, значительно превышающих официально объявленные.
Как показывает практика, уменьшение денежной массы (основной инструмент российского варианта “жесткой финансовой политики”) может компенсироваться увеличением скорости обращения денег, введением иных платежных средств и сокращением физического объема ВВП, который чрезвычайно эластичен по отношению к спросу, уменьшающемуся в связи со сжатием денежной массы.
Нереалистичность задачи сокращения инфляции в 1996 году в среднем до 1– 1,2% в месяц достаточно очевидна в силу указанных причин. Четырехлетний опыт реформ убедительно доказал невозможность стабильного и последовательного снижения уровня инфляции посредством одних лишь монетарных регуляторов.
Вряд ли практика предыдущих лет и текущего года, до сих пор ничему не научила “главных экономистов” страны. Думается, что заложенный в проект бюджета уровень инфляции даже самими его авторами не воспринимается как реальный. Скорее всего, -ему отведена роль некоего основания для создания бюджета, наиболее удобного для правительства с точки зрения его исполнения.
Сейчас уже любому непредвзятому аналитику вполне очевидно, что обуздание инфляции в российских условиях невозможно без оживления инвестиционной активности, вложения значительных средств в производственный сектор экономики, кардинального технологического перевооружения предприятий, что в условиях деформированной структуры народного хозяйства невозможно сделать только лишь на основе рыночных регуляторов. Поэтому без переноса центра тяжести реформ на структурную политику, придания государству статуса стратегического инвестора, усиления протекционизма во внешней торговле невозможно разрешить ключевые вопросы экономических реформ в России.
“НЕИНФЛЯЦИОННЫЕ” ИНСТРУМЕНТЫ ПОКРЫТИЯ ДЕФИЦИТА
В бюджете-96 сохранена провозглашенная в начале нынешнего года ориентация на “неинфляционное” увеличение его доходной части. Прежде всего за счет расширения внутренних и внешних заимствований. На деле это означает проведение политики “отсроченной инфляции”, значительно увеличивающей финансовые обязательства бюджета уже в ближайшие годы. Сделав ставку на заимствования, как средство пополнения государственной казны, правительство рискует рано или поздно полностью подорвать финансовую систему страны.
Расчет на покрытие в 1995 году более 40% дефицита за счет внешних займов не оправдался – все критики текущего бюджета предупреждали об этом еще до его принятия. Тем не менее, и на 1996 год вновь закладывается покрытие дефицита за счет масштабных внешних заимствований. При этом благие пожелания правительства обретают конкретную количественную оценку, ничем реально не подкрепленную. Продолжающийся экономический кризис и непредсказуемость политических событий следующего года делают ориентацию на внешние источники финансирования все менее оправданной.
С заимствованиями средств на внутреннем рынке ситуация значительно более опасная. Их увеличение ведет к огромным расходам по обслуживанию внутреннего долга, которые становятся непосильным бременем для государственной финансовой системы. Это уже вылилось в резкое увеличение в проекте бюджета на 1996 год доли расходов по его обслуживанию.
Если до сих пор своеобразная финансовая пирамида, выстроенная на основе эмиссии ГКО, КО, других государственных обязательств, еще как то держалась благодаря достаточно успешному размещению новых и новых траншей этих бумаг, то разразившийся недавно кризис на рынке межбанковских кредитов выявил новые тревожные тенденции. Государство оказалось вынужденным за счет денежной эмиссии скупить у банков существенные объемы ГКО. Эффект от их размещения был в одночасье сведен на нет. Отнюдь не радужные перспективы банковской сферы, в совокупности с падающей доходностью государственных ценных бумаг, делают продолжение ставки на них как на средство сбалансирования бюджета все более рискованной.
Кроме того, отвлечение средств на государственные ценные бумаги (30 трлн. руб. в 1996 году), эффективность которых поддерживать все труднее и труднее, означает отток финансовых ресурсов из реального сектора и практически полное изъятие внутренних сбережений. Это несовместимо с одним из главных лозунгов провозглашенной политики – стимулирования инвестиционной активности.
Все это ясно свидетельствует о том, что в проекте бюджета никак не учтены уроки исполнения бюджета текущего года. В 1995 году, даже при наличии огромного инфляционного резерва, исполнение бюджета осуществляется с трудом. Полностью провален план поступления доходов от приватизации, задерживается перечисление в бюджет прибыли Центрального банка. Инфляционная составляющая позволила в текущем году сформировать как минимум 30% доходов, однако, финансирование расходов резко отстает. Проблема покрытия бюджетного дефицита все обостряется, и к концу года неизбежно выльется либо в массовое недофинансирование большинства государственных расходов, либо в эмиссию для покрытия дефицита. Другого пути нет.
УСИЛЕНИЕ НАЛОГОВОГО ПРЕССА
Планы правительства в отношении налоговой системы вызывают особую тревогу. Конечно, предусмотренная на 1996 год частичная отмена налогов (налогов на курсовую разницу, отчислений во внебюджетные фонды, налогов с сумм превышения расходов на оплату труда над их нормируемой величиной) является шагом в направлении рационализации налоговой системы. Но все дело в том, что другие намеченные изменения не только сводят на нет весь эффект от ликвидации этих неэффективных налогов, но и ведут к реальному усилению налогового давления на производителей.
Вместо необходимого для нормального функционирования экономики постепенного снижения НДС проектом бюджета предусмотрено увеличение базовой ставки этого налога с 20% до 21%. Также отменяются льготы на НДС при строительстве жилья и ограничивается перечень продовольственных товаров облагаемых по ставке 10% (в соответствии с изменениями, внесенными в налоговое законодательство с 01.05.95), что полностью противоречит отстаиваемой нами концепции налогообложения.
Отменятся ряд вполне обоснованных льгот по налогообложению прибыли, например, по налогу на прибыль, направляемую на строительство и реконструкцию объектов непроизводственной сферы. Серьезное недоумение вызывает отмена льготы вновь созданным малым предприятиям в виде освобождения от налогообложения в первые два года работы и пониженной ставки налогообложения в последующие годы. Конечно, определенная логика в таком решении присутствует: многие МП – спекулятивные по сути структуры, действующие в сфере обращения. Но если подходить аналогичным образом к производственным, строительным и т.п. предприятиям, то следует прекратить все разговоры о создании благоприятных условий для развития малого бизнеса в реальном секторе экономики.
Кроме того, с 01.01.96 предполагается отмена льготного порядка бронирования средств на выплату заработной платы. Это фактически означает узаконенную возможность систематической невыплаты заработной платы и противоречит громким заявлениям о социальной ориентированности проекта бюджета.
Непонятно, как можно делать ставку на инвестиционное оживление экономики и самофинансирование предприятий, не снижая налоговое бремя, возложенное на производителей. Следовало бы в кратчайшие сроки полностью унифицировать налоговую систему и придать ей четкое законодательное оформление. Это позволит создать ситуацию, при которой проще и выгоднее платить налоги, нежели уклоняться от их уплаты, увеличит привлекательность российского рынка для иностранных инвесторов, создаст более нормальные и стабильные условия для деятельности отечественных производителей.
Наиболее неотложные меры, необходимых для достижения этих целей: освобождение от налогообложения оплаты издержек производства, капиталовложений, НИОКР, отчислений на пополнение оборотных средств; некоторое снижение НДС с его последующим возвратом производителям и экспортерам с уменьшением суммы налога на величину НДС, входящую в стоимость приобретения машин и оборудования отечественного производства; принятие существенных льгот по НДС на потребительские товары первой необходимости; введение действенных налогов на имущество юридических и физических лиц, на вывоз капитала, на сделки с недвижимостью; поэтапное внедрение системы рентных платежей за использование земли и других природных ресурсов.
Вместо этого правительство принимает жесткие фискальные меры для “латания дыр” в бюджете, как будто бы совершенно не задумываясь об их долгосрочных последствиях для российской экономики.
РЕЖИМ ЭКОНОМИИ
В лучших традициях политики финансовой стабилизации правительство заложило в бюджет-96 дальнейшее сокращение ряда важнейших направлений инвестиционного финансирования.
При запланированном объеме государственных капитальных вложений (всего 1,1% от ВВП) вряд ли приходиться говорить о каком-либо стимулировании инвестиционной активности. Но и из этих скудных средств основную часть предполагается направить на проекты с быстрой коммерческой отдачей. В такие проекты должны вкладываться частные инвестиции, а государству следует лишь создавать для этого условия. Государственные же капитальные вложения необходимо направлять как раз в те сферы, которые быстрой отдачи принести не могут, но являются жизненно необходимыми или приоритетными с точки зрения национальных интересов.
Финансовая поддержка АПК в прогнозе-96 предполагается на уровне 1995 года, несмотря на признание критического состояния и дальнейшей деградации аграрного сектора экономики. Не предложено никаких серьезных мер по активизации находящейся в замороженном состоянии аграрной реформы. В проекте бюджета предусмотрено увеличить расходы по соответствующим статьям на 40% по сравнению с текущим годом, но это фактически означает лишь приблизительно 10%-ый реальный рост, и лишь при условии реализации оптимистического (совершенно неосуществимого, на наш взгляд) макроэкономического сценария с годовой инфляцией 30%.
Однако, при этом в прогнозные расчеты заложен спад сельскохозяйственного производства на 1996 год в рамках не более 2-5% против 10% в 1995 году, что, исходя из неизменных условий финансирования и крайне малой вероятности эффективной реорганизации сельскохозяйственных предприятий в будущем году, представляется совершенно необоснованным. Для достижения желаемого результата необходимо ощутимо увеличить финансирование АПК, а главное – направить государственные средства на инвестиционное финансирование, прежде всего на поддержание воспроизводства (закупку техники и удобрений, вложения в восстановление и повышение плодородия земель) в целях предотвращения окончательной деградации потенциала отечественного сельского хозяйства).
Не соответствует действительности и провозглашенный правительством тезис о социальной ориентированности проекта бюджета. Это утверждение подкреплено, правда, некоторым увеличением доли расходов на социально-культурные нужды в общих расходах бюджета. Однако, темпы роста объемов финансирования социальной сферы значительно отстают от темпов роста инфляции. Таким образом, вся прибавка “съедается” и потребности данной сферы, и так сведенные к недопустимо низкому уровню, удовлетворяются еще в меньшей степени. Для действительного увеличения расходов на социальную сферу необходимо пересчитать расходы бюджета текущего года исходя из реально достижимого уровня инфляции, и только на основании этой базы увеличивать их в 1996 году.
НЕРЕШЕННОСТЬ ПРОБЛЕМ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
В качестве основной конструкции сохранена модель взаимоотношений бюджетов, внедряемая с 1994 года, с большинством своих недостатков. При этом следует все же отметить и определенные позитивные изменения в механизме межбюджетных отношений.
Во-первых, привязка фонда поддержки регионов не к одному источнику доходов (НДС), а практически ко всем налоговым поступлениям, значительно облегчит наполняемость данного фонда.
Во-вторых, при расчете минимального бюджета региона теперь исходят уже не из показателей предыдущего года. В качестве базового принят 1991 год, который является гораздо более объективной основой, поскольку исключаются все негативные бюджетные процессы, связанные с развалом унитарной финансовой системы и “парадом суверенитетов”. Во всем остальном, к сожалению, механизм межбюджетных отношений не только не улучшен, но даже ухудшен.
Несовершенный и плохо работающий механизм предоставления регионам трансфертов приспосабливался к реальным условиям за счет неформализованных взаимозачетов, когда регионы, вместо ожидания трансфертов из Центра по согласованию с Минфином, или просто сами, оставляли в своем распоряжении часть причитающегося федеральному бюджету НДС. В результате, все определенные Законом о бюджете пропорции в распределении средств из фонда финансовой поддержки регионов были резко искажены. Необъективность этих взаимозачетов сводит на нет все положительные стороны ныне действующего механизма оказания финансовой помощи субъектам федерации. И если в предыдущие годы этот процесс происходил спонтанно, то в проекте бюджета на 1996 год такое положение предлагается закрепить.
При узаконении системы взаимозачетов без формализованного их механизма теряет смысл детальная проработка определения нуждающихся в финансовой поддержке регионов и их долей в фонде поддержки. В действительности, как показала практика, эти доли не будут иметь ничего общего с расчетными.
О том, что нынешний механизм не работает, свидетельствует хотя бы тот факт, что из года в год растет число субъектов Федерации, нуждающихся в поддержке из Центра. В 1996 их должно уже стать 75 из 89. При этом особо нуждающихся регионов – 44.
Улучшать существующую систему межбюджетных отношений на основе действующего механизма представляется нецелесообразным по ряду причин:
– крайне незначительного объема средств, распределяемых вроде бы на объективной основе (трансфертов) и низкой их доли в общем объеме финансовых ресурсов, поступающих из Центра;
– недопустимости группировки регионов по экономическим районам;
– неадекватности используемых критериев задачам определения истинных потребностей в дополнительном финансировании регионов.
Нужно выработать новый, отвечающий требованиям бюджетного федерализма и российским условиям механизм, для чего:
– свести перераспределительные отношения между бюджетами различных уровней к разумному минимуму на основе дифференцированного подхода к регионам уже на стадии формирования доходов;
– объединить в одном фонде все ресурсы для оказания финансовой помощи регионам для исключения необъективного их распределения типа взаиморасчетов с бюджетами нижестоящего уровня;
– при определении размера необходимой помощи регионам руководствоваться объективными критериями на основе системы показателей;
– осуществлять группировку регионов не по экономическим районам, а по сходному уровню экономического и социального развития, наличию ресурсов, природно-климатическим условиям.
Проблема создания нового механизма быстро не решится – на 1996 год неизбежно сохранится ныне действующий механизм. Однако, при расчетах минимальных региональных бюджетов, на основе которых определялись особо нуждающиеся регионы на 1996 год и суммы оказания им финансовой помощи, при индексации заработной платы и других статей расходов использовались коэффициенты, значительно отстающие от имевшей место в 1992-1995 гг. реальной инфляции. Таким образом, в бюджет уже закладывается нехватка средств для выплаты заработной платы бюджетной сфере и финансирования других расходов как минимум в 44 регионах.
ПОВТОРЕНИЕ ПРОЙДЕННОГО
Во всех правительственных программных документах последних лет углубляется кардинальное противоречие: несмотря на более объективную констатацию реальных экономических проблем и трудностей, по-прежнему остается недооцененным их влияние на макроэкономическую динамику и, соответственно, предлагаются практически концептуально неизменные монетарные средства преодоления кризиса.
Проект бюджета на 1996 год по-прежнему основывается на нереалистичном сценарии, определенном прогнозом-96, и на упорно отстаиваемом правительством курсе ориентации на внешний рынок и приоритетное развитие ТЭК и других сырьевых отраслей. Откровенно провозглашаемое усиление ориентации на внешний рынок и закладываемое дальнейшее сокращение рынка внутреннего, означают продолжение деградации обрабатывающей промышленности и АПК. И все цифры бюджета подобную стратегию закрепляют, несмотря на заклинания про поддержку отечественной промышленности. В силу этого подобный прогноз никак не может стать основой для разработки бюджета, отвечающего интересам развития национальной экономики.
Принятие бюджета в его нынешнем виде представляется не просто нецелесообразным, но и губительным для страны. Простой пересчет бюджета на основе реально достижимого среднемесячного уровня инфляции в 1996 году в 4-5%, предлагаемый некоторыми экспертами, кардинально ситуацию не меняет. Помимо данного условия, необходим существенный пересмотр (и значительно более серьезное обоснование) его доходной и расходной частей, исходя из необходимости перехода к принципиально иной стратегии социально-экономического развития.
Александр ТЮРИН
