Несколько тезисов в пользу юридической грамотности
В соответствии с задачами, поставленными в послании 1997 года Президента Российской Федерации Федеральному собранию, в целях ускорения структурной перестройки экономики, углубления экономических реформ, правительством Российской Федерации подготовлен проект Концепции реформирования государственных и муниципальных унитарных предприятий и иных коммерческих организаций. Концепция предусматривает проведение дальнейших существенных преобразований в экономике, обеспечивающих переход государственных и муниципальных унитарных предприятий и иных коммерческих организаций на общепринятые в мировой практике принципы экономических отношений в условиях рыночной экономики. Одним из важнейших элементов Концепции является предпринятая попытка на основе всестороннего анализа и осознания накопленного собственного опыта, а также практики передовых зарубежных стран определить, какие конкретно на нынешнем этапе формы и меры государственной поддержки реформирования предприятий было бы целесообразным более активно использовать в интересах преодоления промышленного кризиса и реального повышения экономического роста.
Для подготовки Концепции были привлечены высококвалифицированные экономисты, юристы, социологи-практики и ученые, а также опытные производственники, проведены консультации с рядом зарубежных специалистов. Проект Концепции прошел экспертизу в нескольких экономических институтах страны.
В мае с.г. проект Концепции был направлен на согласование в аппарат Президента Российской Федерации, откуда 24 июня с.г. за № А-4-6736ПЛ он возвращен руководителю аппарата правительства В.С.Бабичеву с Заключением Главного государственно-правового управления, которое в категоричных, безапелляционных формулировках перечеркивает проделанную работу и по существу отвергает саму идею подготовки этого документа. Обращает при этом на себя внимание юридически слабый, неквалифицированно проведенный анализ положений проекта Концепции, не вытекающие из текста Концепции попытки делать “теоретические” назидания по некоторым юридическим понятиям и терминам. Более того, в заключении допущен ряд абсолютно неверных, неприемлемых оценок отдельных понятий и процессов, связанных с проведением экономических реформ в нашей стране.
Изложенное вынуждает нас выразить несогласие с отдельными, содержащимися в Заключении утверждениями, тем более что случаи представления такого характера заключений на документы правительства в последнее время участились.
В пункте 6 Заключения необоснованно утверждается, что “проект нуждается в тщательной юридической и содержательной переработке. Никакой целостной концепции в нем нет”, а далее рекомендуется прежде всего определить, что такое “реформа” и “реформирование” применительно к различным объектам, что именно означает “реструктуризация” и каких именно “предприятий”.
Эти оценки и рекомендации по меньшей мере вызывают удивление. Авторы проекта Концепции, которая в целом одобрена правительством, считают, что для ее подготовки имеется достаточно основательный правовой фундамент, поэтому они твердо опирались на него и не ставили своей целью определять понятия, на которых уже более шести лет осуществляется экономическая реформа. Что касается понятий “реформа”, “реформирование”, “реструктуризация” предприятий, то они, по нашему мнению, достаточно четко и полно определены в таких основополагающих нормативно-правовых актах, какими мы считаем “Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год”, объявленные Указом Президента Российской Федерации от 29 декабря 1991 года №3411; Указ Президента от 2 апреля 1992 года №322 “О дополнительных мерах по реализации основных положений программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год”; Указ Президента от 7 октября 1993 года №1598 “О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации”; Указ Президента (в редакции Указа Президента РФ от 2.04.97 г. №277) “Об основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года” и многие другие акты. Стратегию, основные направления, условия углубления экономических реформ ежегодно определяет на очередной этап Президент Российской Федерации в своих посланиях Федеральному собранию. Наконец, имеется огромное количество вполне доступных для сотрудников любых уровней научных трудов и методических разработок по вопросам экономической реформы.
Разумеется, проект Концепции далек от совершенства, он нуждается в доработке, однако, согласиться с утверждением о том, что он “нуждается в тщательной юридической и содержательной переработке”, вряд ли можно.
В пункте 1 Заключения утверждается, что “проект содержит множество противоречий законодательным актам, которые представляются неразрешимыми”. К сожалению, в тексте Заключения мы не увидели указаний на то, какие конкретно положения проекта Концепции противоречат тем или иным законодательным актам. Нижеприведенные в пункте 1 записи совершенно не раскрывают заявленный в абзаце первом этого пункта тезис, а утверждения о том, что “никаких правовых оснований говорить о реформировании государством основанных на частной собственности коммерческих организаций нет”, что “такого рода формулировки могут быть расценены как попытка фактической национализации таких организаций” являются голословными и бессмысленными, если не сказать оскорбительными для правительства.
Авторы Заключения, видимо, недостаточно внимательно изучили проект Концепции, иначе они не стали бы столь амбициозно обвинять правительство в том, что все его проекты, “вопреки Гражданскому кодексу Российской Федерации, отождествляют предприятие с иными коммерческими организациями – хозяйственными обществами и товариществами, и делать внушение относительно того, что следует понимать под термином “предприятие” (п. 2 Заключения). “Это противоречие, – утверждают авторы, – в свою очередь влечет и другие несоответствия проектов действующим федеральным законам”. Такие огульные, без ссылки на конкретные документы обвинения о якобы несоответствии проектов постановлений правительства действующим федеральным законам по существу являются обвинением правительства Российской Федерации в нарушении законности, они не имеют под собой оснований и поэтому не могут быть нами приняты.
Что касается конкретного замечания о том, что в проекте Концепции предприятие отождествляется с иными коммерческими организациями, то мы хотели бы отослать авторов Заключения к первому (вводному абзацу, где, по общепринятым правилам, указано, что государственные и муниципальные унитарные предприятия и иные коммерческие организации далее, т.е. для сокращения, именуются – “предприятия”. Поэтому остается непонятным, для чего понадобилось вокруг термина “предприятие” нагнетать обстановку и на такой порочной основе обвинять правительство в несоответствии проектов его документов действующим федеральным законам.
Авторы Заключения усмотрели противоречащими Гражданскому кодексу изложенные в проекте Концепции предложения о создании единой системы учета правы пользования, владения и распоряжения имуществом. Ссылаясь на ст. 131 ГК, они утверждают, что ГК предусматривает государственную регистрацию прав собственности и других важных прав только на недвижимость. Но ведь Гражданский кодекс не запрещает тем самым осуществлять регистрацию и других прав собственности – реестров акций, транспортных средств, имущества с ограниченным оборотом или изъятого из оборота имущества, поставленного на таможенный контроль и т.п. Более того, ст. 132 ГК признает предприятие в целом как имущественный комплекс, в которое входят все виды имущества, а не только недвижимость. Да и ч. 1 ст. 131 предусматривает регистрацию любых прав собственности в случаях, предусмотренных ГК и иными законами.
Аппарат правительства проявляет постоянную заботу о повышении правовой культуры в подготовке проектов правительственных документов и хотел бы рассчитывать на конструктивное сотрудничество в этом важном деле с Главным государственно-правовым управлением. Мы решаем общие вопросы, и поэтому руководителям и сотрудникам ГПУ не следует обособлять себя, да и само Главное управление ставить в положение какого-то особого учреждения. Нам представляется, что, напротив, сам статус Главного государственно-правового управления как структурного подразделения аппарата Президента обязывает его руководителей и сотрудников быть особенно профессионально корректными во взаимоотношениях с другими учреждениями.
В Положение, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 г. №342, перенесены из предыдущего Положения некоторые ошибочные формулировки. Особенно это относится к разделу II “Функции Главного управления” и разделу III “Задачи Главного управления”. В практике подготовки такого рода правовых актов утвердился подход, согласно которому сначала определяются задачи министерства, ведомства, учреждения, а затем формулируются соответствующие этим задачам функции. Очень четко и грамотно в правовом отношении изложены эти вопросы, к примеру, в Положении об администрации Президента Российской Федерации. Что касается Положения о ГПУ, то в нем изначально была принята иная схема: то, что является задачами, обозначено функциями и наоборот. Вопрос этот никоим образом не является сугубо теоретическим, напротив, он имеет исключительно важное практическое значение, ибо от того, насколько правильно определены задачи учреждения, зависит и определение его функций. Как известно, задачи – категория долговременная, это основа основ компетенции учреждения, им подчинена вся его деятельность. Функции являются производными от задач, они осуществляются во исполнение задач по мере возникновения такой необходимости. Если не учитывать этого обстоятельства, то происходят парадоксальные вещи, как это и случилось с некоторыми формулировками задач в Положении о ГПУ в пункте 4, абзацы 9, 10, 11. Оказывается, задачами ГПУ являются:
– подготовка предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 115 Конституции Российской Федерации;
– подготовка предложений об отмене постановлений и распоряжений правительства Российской Федерации в соответствии со статьей 115 Конституции Российской Федерации.
В Положении есть отдельные, мягко говоря, прямолинейные формулировки, которые не согласуются с очень корректными формулировками Положения об администрации Президента. Так, в пункте 6 Положения об администрации Президента одной из ее функций определено: “организация подготовки законопроектов для внесения их Президентом Российской Федерации в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы…” В Положении о ГПУ (пункт 4) эта функция трансформирована в задачи, в числе которых:
– подготовка проектов федеральных законов для внесения их Президентом Российской Федерации в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы;
– редактирование проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также проектов федеральных законов, поступивших Президенту Российской Федерации для внесения в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы.
В проекте Положения о ГПУ просматривается тенденция к большой самостоятельности этого подразделения, к наделению его завышенными полномочиями. В Положении об администрации Президента, которая обладает неизмеримо большими полномочиями в сравнении с ГПУ, во всем его тексте проявлена корректность, например, часто встречаются записи “по поручениям Президента Российской Федерации”, “в порядке, установленном Президентом” и т.п. В Положении о ГПУ его функции, задачи и права изложены категорично, чаще всего без каких-либо оговорок (“обеспечение взаимодействия с международными организациями по вопросам проведения правовой реформы в Российской Федерации”, “использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации”, “привлекать для осуществления законопроектных работ и подготовки проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации специалистов органов исполнительной власти”).
Главное государственно-правовое управление Президента Российской Федерации является самостоятельным подразделением администрации Президента. Из всех названных в перечне самостоятельных подразделений администрации Президента только это подразделение (исключая Государственную геральдику, что вполне соответствует выполняемым ею задачам) имеет наименование “государственно-правовое управление”. Полагаем, что слово “государственно” было бы правильным убрать из названия этого подразделения, а Положение о нем привести в соответствие с установленными нормами.
Хотя надо сказать, что при изъятии слова “государственно”, после того как Государственно-правовое управление стало Главным управлением, прежняя его неблагозвучная аббревиатура сохраняется.
Владимир ШЕРЕМЕР.
