Проект бюджета, представленный правительством на 1997 год, требует самой серьезной доработки. Идеальных бюджетов действительно не бывает, но данный проект выглядит как ирреальный.
Проект предусматривает значительное увеличение доходной части по сравнению с текущим годом за счет двух основных рычагов. Первый – укрепление налоговой дисциплины. В результате повышения собираемости налогов доходы бюджета должны вырасти на 80 триллионов рублей. Второе направление – увеличение чисто номинального фискального бремени.
Как показывает текущая практика, добиться выполнения проектной суммы доходов бюджета такими методами правительству вряд ли удастся. Начиная с июля правительство уже предпринимало попытки усилить налоговый контроль. В частности, было принято известное постановление относительно таможенных пошлин с так называемых “челноков”, меры по ужесточению сбора акцизов по алкогольным напиткам и другим доходам от производства и реализации алкоголя и целый ряд аналогичных решений. В итоге в августе поступления в бюджет сократились по сравнению с июлем, а в сентябре – по сравнению с августом. То есть первые два месяца действия дополнительных мер по стимулированию налоговых поступлений показали их очевидную неэффективность: доходы не только не увеличились, а, наоборот, сократились.
Маркс не случайно утверждал, что практика – критерий истины. Если на практике два месяца правительственные меры не действуют, то как поверить в то, что в следующем году они чудесным образом заработают. Наши расчеты по налогу на прибыль и другим источникам показывают, что резкого увеличения доходов бюджета произойти не может и не произойдет. Хотя если государство хочет выжить, оно должно собирать налоги в той сумме (и даже большей), которая заложена в бюджете. В ряде стран были прецеденты действительно резкого увеличения сбора налогов. Но для этого нужны политическая воля, разумные меры и выверенный механизм их реализации. Всего этого у нас сейчас нет, потому доходные цифры проекта бюджета вызывают, мягко говоря, недоверие.
Кроме того, проект бюджета содержит целый ряд противоречий между своими доходной и расходной частями. Например, запланирована стабилизация инвестиций и даже их четырехпроцентный рост к уровню текущего года. Теоретически это означает, что мы начинаем переходить пусть к небольшому, но экономическому росту. Однако механизм формирования бюджета совершенно не соответствует оптимистическому прогнозу Министерства экономики. Прежде всего потому, что вводится целый ряд новых налогов, причем именно антиинвестиционных. Например, сейчас предприятие может половину прибыли направить на производственное строительство, и она не попадет в налогооблагаемую базу. На следующий год предлагается эту льготу отменить, между тем она дает серьезный инвестиционный ресурс, измеряемый по стране десятками триллионов рублей. Отмена налоговых каникул для малых предприятий тоже станет ударом по инвестициям в малом бизнесе. Менее привлекательными в следующем году должны стать и вложения в ценные бумаги предприятий и государства. В итоге получается, что целый пакет налоговых предложений будет действовать в направлении сокращения инвестиций.
Второе, что заставляет сомневаться в инвестиционном прогнозе, – это уровень банковского процента. Чтобы возникали и осуществлялись реальные инвестиционные проекты, плата за кредит должна значительно снизиться и составлять около 20-30 процентов годовых. Если правительство провозглашает эту цель, оно должно снизить доходность государственных ценных бумаг до 20-25 процентов. Но вводя налог на государственные ценные бумаги, правительство само себе затрудняет движение к этой цели и опять-таки нивелирует объем инвестиций.
Наконец, какого инвестиционного роста можно ожидать, если инвестиционная программа федерального бюджета сокращается по сравнению с текущим годом? Государство, само не выступая в роли инвестора, вряд ли может ожидать и тем более закладывать в бюджет в качестве прогноза инвестиционную активность других хозяйствующих субъектов.
Еще одно противоречие бюджетного проекта связано с выплатой заработной платы. Действительно, в первой половине текущего года уровень реальных денежных доходов населения и реальной заработной платы несколько увеличились. Однако как только закончились президентские выборы, начался рост задолженности по зарплате. Только по работникам бюджетной сферы ежемесячно происходит увеличение задолженности на 1-1,5 триллиона рублей. Если рассматривать ситуацию уже за восемь месяцев текущего года, то уровень доходов населения соответствует 1995 году: доходы, конечно, не выросли, но и реального снижения не произошло. Более того, несколько сократилась дифференциация доходов, т.е. разрыв между наиболее и наименее обеспеченными группами населения.
На следующий год в проект бюджета заложены инфляционные ожидания в размере от 8,5 до 10 процентов. Индексация выплат предусмотрена только один раз, после превышения 6-процентной планки роста цен. Это значит, что индексация зарплат и пенсий будет проводиться не с начала года, а примерно с четвертого квартала. Следовательно, исходя из проекта бюджета, рассчитывать на увеличение доходов и платежеспособного спроса населения в будущем году не приходится.
Представленный проект, как и все предыдущие бюджеты, построен по принципу “от достигнутого”. А это ведет к консервации всех негативных тенденций прошлых лет. Расходы бюджета рассчитываются сначала путем увеличения базового уровня на процент роста цен, а потом механически урезаются, подгоняясь к объему доходов и планируемому дефициту. Сейчас, когда инфляция приторможена, самое время внимательно проанализировать каждую статью расходной части бюджета. Разобраться с перспективами промышленного производства, сельского хозяйства, армии и попытаться создать предпосылки для изменения экономической политики, для послекризисного развития. Ничего этого в бюджете, к сожалению, нет.
Бюджет – это закон, а закон нельзя выполнять по своему усмотрению. Однако реальный механизм контроля за исполнением бюджета отсутствует. Конституцией не установлены права парламента в части исполнения бюджета, и это серьезный законодательный пробел. Парламент не может, например, спросить с представителей исполнительной власти за то, что в 1995 году, при отсутствии в бюджете расходов на восстановление Чечни, правительство потратило в этом направлении 7 триллионов рублей. Весь реальный механизм контроля сводится в Госдуме к проведению слушаний по бюджетным проблемам и доведению их итогов до широкой общественности. Не более того. Делать окончательные выводы и принимать решения может только сам президент.
Поэтому в текущем году бюджет из закона превратился в некое пожелание. В ходе предвыборной кампании он свободно перекраивался, средства перекидывались из одного раздела в другой. Более того, начиная с 93-го года правительство не может представить в парламент формальные отчеты об исполнении бюджета. Это не случайно, так как правительству пришлось бы открыто признаться в нецелевом использовании бюджетных средств. Таким образом, проблема бюджета выходит за рамки конкретного проекта. Она носит комплексный характер и требует комплексных решений.
Михаил ЗАДОРНОВ,
председатель комитета Госдумы по бюджету, налогам, банкам и финансам
